De onstuitbare opmars van de bestuurlijke larie
Ewald Engelen over het gevaar van beleidsmatige lulkoek
De „beleidsmatige lulkoek” in Nederland is aan een onstuitbare opmars bezig, constateert Ewald Engelen, hoogleraar financiële geografie. Of het nou om de Noord-Zuidlijn, Olympische Spelen 2028 of de Zuidas gaat, steeds wordt ten onrechte daadkracht gesuggereerd, zegt hij.
Eind april kreeg ik een uitnodiging van de gemeente Amsterdam om een bijeenkomst over de financieel-zakelijke dienstverlening bij te wonen. Was getekend: Eberhard van der Laan. Onder de titel ‘Global Challenges… Dutch Solutions’ zouden advocaten en bankiers ons bijpraten over de groeimogelijkheden van de financiële dienstverlening. De begeleidende tekst was een wonder van ronkende rechtpraterij van wat tijdens de crisis krom was gebleken. Het begon er mee dat de financiële en de zakelijke dienstverlening op een hoop waren geveegd. Zo kwamen er tenminste imposante cijfers uit: 90.000 ondernemingen, 295.000 werknemers, een kwart van het Amsterdamse bbp.
Wat dit moest verhullen was dat de financiële sector in Amsterdam al jaren aan het krimpen is. Vorig jaar werkten er 15 procent minder mensen dan in 2001. In het vermogensbeheer zijn 4.000 banen verdwenen, in de effectenhandel werken nog maar 2.500 mensen en bij de banken zijn bijna 3.000 banen verdwenen. Stimuleren is dan trekken aan een dood paard; geen goed uitgangspunt voor een ambitieuze ontwikkelingsagenda.
Erger was wat er werd verzwegen. Blijmoedig verwijzend naar de Amsterdamse Economic Development Board (EDB) die de financiële dienstverlening tot een van zijn speerpunten had uitgeroepen, zweeg de uitnodiging in alle toonaarden over wat aan de wieg moet hebben gestaan van dit charmeoffensief: een financiële crisis die de Nederlandse burger bijna 25 procent van het bbp heeft gekost. Met dank aan slap toezicht, te lage kapitaalbuffers, goed voor zichzelf zorgende bankiers, en politici met groeifixatie.
Hoe is het mogelijk dat de gemeente zich drie jaar later alweer voor het bancaire karretje laat spannen? Hoe kan de sociaal-democraat Van der Laan voor een uitnodiging tekenen die zo opzichtig om de hete brij van de crisis heen draait? En hoe is het mogelijk dat de wetenschappers in de EDB – Louise Fresco, Henriëtte Maassen-Van den Brink, de bestuursvoorzitters van de UVA en de VU – hun reputatie lenen voor het witwassen van dit soort lulkoek?
Deze casus staat niet op zich. Wie er oog voor heeft, ziet deze bestuurlijke schimmel overal. Of het nou de Noord-Zuidlijn, Olympische Spelen 2028, krachtwijken, burgerschapscursussen, kenniseconomie, de creatieve klasse, toponderzoek, innovatiebeleid of de Zuidas is, steeds gaat het om verhalen die daadkracht suggereren, groei en succes simuleren, en daarmee draagvlak moeten genereren. En steeds uit dezelfde elementen bestaan: een projectorganisatie met een prominente ‘trekker’, een eigen adres en een eigen logo, meestal gevolgd door een futurologische maquette of een glimmende brochure, een website die dat virtueel verdubbelt, en natuurlijk dure rapporten van gerenommeerde hoogleraren die de verhalen aan academische legitimiteit moeten helpen.
Het succes ervan staat los van het realiseren van doelstellingen. Die zijn daarvoor te diffuus – en vooral te multicausaal. Hoe meet je sociale cohesie, innovatie, groei, excellent onderwijs, succesvolle steden? Het is de vraag hoe deze quasicausale fraseologie terecht is gekomen in de taal van beleidsmakers. Een taal die gesprekken met leden van de elite tot zo’n buitenwereldlijke ervaring maakt: geloven deze sprekende pakken zelf in de beleidskundige platitudes die ze reciteren?
Voor de crisis waren het belang van innovatie, excellent onderwijs, de creatieve klasse en sociale cohesie boven elke twijfel verheven. Dat de staat helemaal niet over innovatie gaat en dat niet iedere innovatie (zoals financiële) altijd wenselijk is; dat onderwijs een positioneel goed is en meer dus niet automatisch beter is; dat sociale cohesie niet hetzelfde is als gemengde wijken; en dat de creatieve klasse in Nederland een subsidieverslaafde culturele sector bemenst en dus nooit een autonome stedelijke groeimotor kan zijn – dat soort kanttekeningen drong maar mondjesmaat tot de beleidselite door.
Dat heeft niets met fact free politics te maken, maar alles met de aard van deze verhalen. Feitenvrije politiek is een opgestoken middelvinger naar de argumenterende klasse en dus, net als de leugen, parasitair op het spel van het argumenteren. Sterker nog, populisten gaan er prat op de argumenterende klasse te hebben ontmaskerd als een babbelende kaste die de eigen belangen maskeert als universele waarden en als ‘beschaving’ anderen opdringt.
De beleidsverhalen waar ik het over heb, zijn door de Amerikaanse filosoof Harry Frankfurt kernachtig samengevat als ‘bullshit’. In goed Nederlands: lulkoek. Kenmerkend voor lulkoek is dat het geen enkele waarheid claimt en daardoor resistent is tegen weerlegging. Dat verklaart waarom lulkoek niet kan worden ontmaskerd als leugen. Lulkoek laat zich nog het beste omschrijven als een simulacrum van een uitspraak die iets waars of onwaars uitdrukt – zoals ook de hostie en de wijn niet het vlees en bloed van Jezus zijn maar hun wijding juist danken aan die leugen. Lulkoek is een manmoedige poging om de ontvanger te overtuigen dat met het doen van de uitspraak een ‘feit’ is geschapen dat net zo hard is als het uitspreken van het ‘ja’-woord bij een huwelijk.
Er is niemand bij de gemeente Amsterdam die serieus meent dat Amsterdam ooit tot de top-7 van Europese financiële centra zal behoren, een ‘Europese koploper in de diensteninnovatie’ of ‘een broedplaats voor financieel toptalent’ zal worden – zoals de ‘targets’ voor 2020 luiden. Daarvoor ontbreekt het Amsterdam aan massa, mist de gemeente geld, expertise en instrumenten, en is de stad teveel afhankelijk van ontwikkelingen elders – redt de euro het? Worden banken aan banden gelegd? Hoe vergaat het Londen?
Maar om haalbaarheid gaat het helemaal niet bij lulkoek. Veel belangrijker is mobilisatie. Lulkoek heeft vier functies: het suggereert daadkracht, projecteert succes, genereert draagvlak en verdoezelt de coalities van particuliere belangen die zich erachter hebben geschaard. De bouw-vastgoed-financiële coalitie bij de Zuidas, de bouw-transport-infrastructuur coalitie bij de Noord-Zuidlijn, de NWO-KNAW-VSNU coalitie bij de kenniseconomie en de corporatie-welzijn coalitie bij sociale cohesie.
Lulkoek gedijt vooral in postdemocratische tijden. Door het afkalven van georganiseerde belangenverbanden is het politieke spel steeds meer veranderd van een elitair onderhandelingsspel achter gesloten deuren in een quasi-openbaar gezelschapsspel dat draait om verleidelijke verhalen. In de relatief stabiele politieke jaren vijftig, zestig en zeventig konden onze vertegenwoordigers nog zonder last of ruggespraak in de beslotenheid van rokerige achterkamers onderhandelen. Dat kan niet meer. Zoals de categorieën van staat, gezin en bedrijf steeds poreuzer zijn geworden, zo zijn ook de bijbehorende loyaliteiten geleidelijk verdampt. Elites kunnen niet langer rekenen op vanzelfsprekende instemming. Daardoor is beleid meer en meer de uitkomst geworden van een strijd tussen facties die met verhalen toegang proberen te krijgen tot opinieleiders, electorale steun en de materiële middelen van de staat.
Je kunt dat betreuren, maar ook zien als emancipatie. De relatie tussen burger en elite is kennelijk zo gelijk dat de laatste haar greep op de staat alleen maar kan vestigen door steeds maar nieuwe beleidssprookjes te spinnen. Nu onderdanen niet meer voor het geweer buigen, en nu het gezag van elites door gestegen onderwijspeil en de ‘onttovering’ van professionele expertise minder vanzelfsprekend is geworden, rest elites nog slechts de verleiding van verhalen. Die vervolgens in alle openheid de strijd aangaan met die van concurrerende facties. Helaas zijn deze coalities in werkelijkheid zelden gelijkwaardig en schort het aan tegenmachten die de legitimerende verhalen op hun publieke pretenties kunnen toetsen.
Van oudsher was dit de rol van de journalist en de intellectueel. De eerste is door commercialisering steeds slechter toegerust voor zijn kritische taak. Met het verdwijnen van het monopolie op informatieverwerving, duiding en verstrekking is het bedrijfsmodel van krant, tijdschrift en omroep niet langer levensvatbaar en is een naarstige zoektocht naar nieuwe functies, rollen en verdienmodellen begonnen – met vooralsnog ongewisse afloop.
Ook de intellectueel ligt onder vuur. Door toedoen van bestuurders die zich steeds meer meer zijn gaan spiegelen aan de bestuurlijke elite, heeft de universiteit zich onderworpen aan een norm van maatschappelijke relevantie die haaks staat op het ideaal van academische onafhankelijkheid. Daardoor is de greep van beleidsmakers op het sociaal-wetenschappelijk onderzoek sterk gestegen en is steeds minder geld beschikbaar voor kritisch, onafhankelijk onderzoek. De programma’s van ‘hét kennisinstituut van, voor en door steden’ NICIS zijn daar een uitmuntend voorbeeld van. Ambtenaren van grote en middelgrote gemeentes beslissen welke onderzoeksvragen relevant zijn, beoordelen vervolgens welke ingediende voorstellen subsidiabel zijn, en stellen ten slotte vast of hun vragen daadwerkelijk zijn beantwoord. En wee degene die het waagt om de heersende probleemdefinities als lulkoek te ontmaskeren.
Geen wonder. Om lulkoek te transformeren in institutioneel feit en de strijd der verhalen te beslechten, hebben elites wetenschappelijke legitimering nodig. Niet voor falsificatie of verificatie. Maar simpelweg als retorisch stijlbloempje in een verleidelijk verhaal. De universiteit levert, levert graag en levert steeds meer. Meer en meer is de academicus een hooggekwalificeerde copywriter voor een onzekere elite. Zeker als deze zich als beschermheer van de kenniseconomie opwerpt. Daardoor blijft er steeds minder ruimte over voor de intellectueel met kritische taakopvatting. Funest voor een vitale democratie.
Ewald Engelen is hoogleraar financiële geografie aan de Universiteit van Amsterdam. Een langere versie van dit essay verschijnt eind augustus in tijdschrift over ruimtelijke ordening Agora.
Haha. Perfect verhaal. Zoals Schaeffer ooit zei: “in gelul kun je niet wonen”, zo zegt Edward Engelen: “met gelul bouw je geen wegen”. Waarvan acte. Helaas worden dit soort stukken in het Haagsche niet echt gewaardeerd. Een academicus die niet voor een onzekere elite schrijft (lees: haar geen verbale schijnzekerheid biedt), hoeft niet op cognitieve receptiviteit (sic!) te rekenen. Zeker niet als het over democratie gaat. Want die schaamlap zijn we allang voorbij, vrees ik.